龍陵縣勐糯鎮(zhèn)勐糯土地整治

保山工貿(mào)園區(qū)施工現(xiàn)場

依法拆除違章建筑

施甸縣仁和鄉(xiāng)中和村半坡村小組震災搬遷移民新村

核心導讀

4月22日，國務院辦公廳印發(fā)《關于對2016年落實有關重大政策措施真抓實干成效明顯地方予以表揚激勵的通報》(國辦發(fā)〔2017〕34號)文件，保山市作為土地節(jié)約集約利用成效較好、閑置土地較少的全省唯一州市獲國務院表揚激勵，獎勵用地計劃指標5000畝。保山市屬滇西南的典型山區(qū)市，山多壩少，92%的面積是山地，平壩只有8%，優(yōu)質(zhì)耕地不多。為堅守紅線，保障發(fā)展用地，保山市嚴守耕地紅線，不斷探索土地節(jié)約集約用地的新思路、新辦法，切實提高土地節(jié)約集約用地水平，實現(xiàn)了全市經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)效益保護的良性互動。

盛夏時節(jié)，草木蔥蘢，保山大地一片生機勃勃景象。走進保山工貿(mào)園區(qū)，道路縱橫交錯、樓宇屹立、廠房成群……“高顏值”的工業(yè)園區(qū)如今吸引著越來越多的企業(yè)前來投資建廠。這里已經(jīng)成為保山市節(jié)約集約用地的一張“名片”。

保山古稱永昌，地處云南省西部，內(nèi)與大理州、臨滄市、怒江州、德宏州毗鄰，外與緬甸山水相連，國土面積19637平方公里，轄隆陽區(qū)、施甸縣、騰沖市、龍陵縣和昌寧縣1區(qū)1市3縣、72個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道辦事處。近年來，隨著城市化和工業(yè)化的迅速發(fā)展，建設用地的需求急劇上升。針對土地利用中結(jié)構(gòu)和布局不合理、建設用地粗放、利用率低等問題，該市充分認識到節(jié)約集約用地的重要性，嚴格控制建設用地總量，鼓勵使用低丘緩坡地，積極處置閑置土地，有效保障了項目用地需求，大力進行招商引資，推進經(jīng)濟社會發(fā)展。

規(guī)范管理制度先行

“‘制之有衡，行之有度’，制度是管理的基石和保障，要實現(xiàn)有效的管理，必須首先建章立制。”為強化土地規(guī)范管理，我市先后出臺了《保山市縣市區(qū)人民政府耕地保護責任目標考核辦法》《保山市建立土地執(zhí)法共同責任機制的規(guī)定》;明確縣(市、區(qū))政府為本行政區(qū)域土地管理的責任主體，縣(市、區(qū))政府主要領導為第一責任人，分管領導為直接責任人，對本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量、基本農(nóng)田和標準農(nóng)田保護面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行、違法用地及土地節(jié)約集約利用情況負總責。對耕地及基本農(nóng)田保護不力、土地管理秩序混亂、年度內(nèi)行政區(qū)域違法占用耕地指標達到問責或造成惡劣影響的，由相關部門發(fā)出限期整改通知，并約談縣(市、區(qū))政府責任人，督促整改落實。對整改期間消極不作為或整改不到位的，暫緩該縣(市、區(qū))農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的審批，并對相關責任人實行問責。建立執(zhí)法問責機制，對違反規(guī)劃計劃、未批先用、征地補償安置和補充耕地不到位的，及時制止，堅決查處，嚴格問責。2016年，市委常委會議、市政府常務會議專題研究設立村鎮(zhèn)規(guī)劃專職管理員有關問題，由每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確1名領導分管村莊規(guī)劃建設及國土資源管理。進一步落實基層監(jiān)管責任，規(guī)范土地保護和利用。同時，強化發(fā)改、規(guī)劃、環(huán)保、國土及各縣(市、區(qū))的配合和協(xié)調(diào)聯(lián)動，由規(guī)劃部門對項目建設容積率等進行檢查，對未按照規(guī)定進行建設的，不得出具工程驗收合格等手續(xù)，不得為其辦理房屋確權等手續(xù);國土部門進一步強化批后監(jiān)管，對違反出讓合同、劃撥決定書的單位或個人，嚴格按照約定的責任條款進行處理，并限制其參與新的用地出讓活動和暫停向其供地，其他部門按照職能職責分別負責，真正變土地“一家管、大家用”為“大家管、大家用”。充分運用現(xiàn)代遙感、信息等技術，及時全面準確掌握每塊土地的類別、權屬、面積、分布和利用狀況，完善土地利用數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)土地資源變化信息的快速更新，對土地開發(fā)、利用、閑置等情況進行適時監(jiān)測，定期公布監(jiān)測結(jié)果，并作為新增建設用地計劃指標安排的依據(jù)。

精打細算“用活”政策

“發(fā)展和建設需要占用大量的土地是不可避免的，如何解決土地供需矛盾是擺在我們面前的難題。”保山市國土資源局負責人坦言，發(fā)展是第一要務，但必須是科學的、協(xié)調(diào)的、可持續(xù)的，這就要求樹立正確的用地觀，從可持續(xù)發(fā)展的高度，本著對事業(yè)負責，對子孫后代負責的態(tài)度，積極推進節(jié)約集約用地。

2016年，全市共審查上報農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和集體土地征收67宗1289.07公頃，共供應土地318宗492.89公頃，成交總額13.63億元，報件數(shù)量、面積是2015年的2倍，報件質(zhì)量合格率80%，連續(xù)三年居全省第一位。切實保障了“四個一百”“五網(wǎng)”“園中園”等各類國家、省、市重點項目和民生項目用地。

市國土資源局負責人告訴記者，當前，我市正處于跨越發(fā)展的重要時期，一大批重點項目相繼實施，土地供需矛盾日漸突出。如此緊張的供求關系，“逼迫”著我市要把有限的用地指標用在刀刃上，支持效益好的項目發(fā)展。“嚴格控制建設用地總量，使每個建設項目都有合理的用地規(guī)模、合理的用地布局，能少用地的就不多用、能用劣地的就不用好地，節(jié)約每一寸土地尤其是耕地。”要想使土地能夠得到合理利用，利用強度和收益水平達到最佳狀態(tài)，只有將節(jié)約集約原則貫穿到規(guī)劃當中。

為此，我市嚴格控制建設用地規(guī)模，搶抓省委、省政府“工業(yè)上山、城鎮(zhèn)上山”的政策機遇，充分用活全省低丘緩坡用地政策，在隆陽區(qū)、施甸縣山壩結(jié)合部的低丘緩坡地帶、劣質(zhì)貧瘠山地及低產(chǎn)林地規(guī)劃建設保山市水長工業(yè)園區(qū)，積極規(guī)劃發(fā)展石材、建材等產(chǎn)業(yè);同時，將保山壩原劃定的建設用地調(diào)整到隆陽區(qū)漢莊鎮(zhèn)大小堡子低丘緩坡山地，調(diào)出的用地重新劃定為基本農(nóng)田并加以保護，依托大小堡子片區(qū)低丘緩坡建設保山工貿(mào)園區(qū)和青陽片區(qū)山地城市組團，促進產(chǎn)城融合。同時，保山市國土資源局密切配合保山工貿(mào)園區(qū)管委會，根據(jù)園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局和企業(yè)實際情況，深入挖掘存量土地潛力，確保實現(xiàn)投資增加、土地利用效率提高、效益提升目標，有效破解資源緊張與發(fā)展需求矛盾。園區(qū)建設速度、質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)、效益不斷提升，城市建成區(qū)面積進一步擴大、城市功能進一步完善，城市競爭力進一步增強，成為全省低丘緩坡試點典范。

“保山工貿(mào)園區(qū)積極推進低丘緩坡項目區(qū)土地高效利用綜合開發(fā)工作，通過大膽采用東部沿海地區(qū)的多層標準廠房建設、‘先租后買’模式，將園區(qū)內(nèi)青陽項目區(qū)和長嶺崗項目區(qū)兩個項目區(qū)打造成為了功能綜合、利用高效、模式創(chuàng)新的典型性低丘緩坡項目區(qū)。”保山工貿(mào)園區(qū)副主任王濤介紹說。截至今年5月，保山工貿(mào)園區(qū)內(nèi)標準廠房建設597894平方米(896.84畝)，總建筑面積349247平方米，并已租賃給企業(yè)使用339537平方米，使用面積占總建筑面積的97.22%。平均容積率0.70。為保證集約利用土地，標準廠房大部分為2-4層。平均建筑系數(shù)40%左右，超過國家《工業(yè)項目建設用地控制指標》控制標準10個百分點。行政辦公及生活服務設施占地比例小于7%，用地范圍內(nèi)部綠地用地面積小于20%。

此外，我市還從嚴控制園區(qū)用地規(guī)模，依托保山工貿(mào)園區(qū)平臺，突破行政區(qū)域劃分的束縛，推動五縣(市、區(qū))與保山工貿(mào)園區(qū)集中、集控、集約式共建“園中園”，形成區(qū)域統(tǒng)籌、特色鮮明、配套完善的組團式發(fā)展格局，力促打造千億元產(chǎn)值園區(qū)。

目前，保山工貿(mào)園區(qū)“園中園”已完成投資9.54億元、引入規(guī)模企業(yè)27家。通過不斷探索，壩區(qū)農(nóng)田得到嚴格保護，山區(qū)土地得到較好利用。

集約節(jié)約“盤活”用地

“一邊是用地瓶頸緊相逼，一邊是閑置土地曬太陽。”市國土資源局負責人介紹說，“節(jié)約集約用地，不能一搞建設就想到新占土地，而是要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對全市布局分散的農(nóng)村居民點、工礦建設廢棄地、廢棄宅基地進行科學整治、復墾，通過合理規(guī)劃，引導農(nóng)民“進城出村”，發(fā)展小城鎮(zhèn)、中心村，遷村并點、建設農(nóng)民住宅小區(qū)、整理“空心村”、退宅還田等，實現(xiàn)農(nóng)村建設用地和城鎮(zhèn)建設用地項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少，用地結(jié)構(gòu)和布局更加合理。”

近年來，我市以增減掛鉤為杠桿，用好用活城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，積極引導農(nóng)民新建住宅向規(guī)劃的農(nóng)村居民點集中，對廢棄的“空心村”和閑置的宅基地等進行整理、復墾，將農(nóng)村節(jié)余的建設用地指標調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用促進城鎮(zhèn)發(fā)展，增加城鄉(xiāng)建設用地，有效破解土地資源瓶頸。目前全市已完成6個興地睦邊土地整治項目驗收，建設總規(guī)模7920公頃，新增耕地273.33公頃，完成投資2.99億元。在建土地整治項目共15個，建設規(guī)模7273.33公頃，新增耕地153.33公頃，投資2.46億元。

在易地扶貧搬遷項目用地上，屬省級建檔立卡范圍，安置用途為住宅、醫(yī)療、教育等方面的基礎設施用地，不符合土地利用總體規(guī)劃和占用基本農(nóng)田的，在國家出臺相關政策前，采取緊急用地方式進行保障，為易地扶貧搬遷工程提供了有力支撐。全市易地扶貧搬遷項目涉及65個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃246個搬遷安置點，計劃搬遷安置3.75萬戶。2016年，共辦理8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)24個安置點89.83公頃緊急避險用地手續(xù)，526戶8.55公頃易地扶貧搬遷村（居）民個人建房用地審批和25個安置點1659戶83.44公頃農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和集體土地征收用地報批手續(xù)。在全省率先上報了6個易地扶貧搬遷涉及的增減掛鉤試點實施方案，受到省國土資源廳好評。

同時，在摸清“家底”的基礎上，深入開展批而未供和閑置土地清理處置專項行動。認真清理歷年土地審批供應臺賬，對批而未供的情形、原因進行分析梳理，分別按延長動工開發(fā)期限、調(diào)整土地用途和規(guī)劃條件、政府安排臨時使用、協(xié)議有償收回國有建設用地使用權、置換土地等6種方式進行處置。2015年至今，共盤活存量建設用地1961.7公頃。

“把好”用地政策門檻

時下，走進昌寧，田城相間的昌寧縣城壩子里，山水田園風光讓人流連忘返。

為切實保護好田園風光，昌寧縣在城市規(guī)劃建設中，始終把保護壩區(qū)農(nóng)田、保護田園風光作為規(guī)劃建設的出發(fā)點和落腳點，制定了《昌寧縣城田園風光保護暫行規(guī)定》，將壩內(nèi)農(nóng)田和周邊的山、水、田、林等在內(nèi)的105平方公里納入保護范圍，將縣城壩區(qū)南北兩片3萬多畝農(nóng)田調(diào)整為田園風光保護控制區(qū)，嚴禁用于城市開發(fā)建設。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上優(yōu)化重大項目布局，禁止高污染、高能耗類工業(yè)進入縣城及周邊田園，合理規(guī)劃公路等重大建設項目，最大限度地減少對田園風光的破壞。2016年，昌寧縣獲全國國土資源節(jié)約集約模范縣稱號。

保山市屬滇西南的典型山區(qū)市，山多壩少，92%的面積是山地，平壩只有8%，優(yōu)質(zhì)耕地不多。為切實保護壩區(qū)田園風光，制定騰沖市、昌寧縣地方條例，對騰沖壩子、騰沖和順和昌寧田園鎮(zhèn)“田園風光”實行重點保護，并將壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地納入基本農(nóng)田進行永久保護。

在推進土地供應上，我市嚴格采取“四個嚴格”，并貫穿到招商引資和項目建設全過程，即：嚴格限制和禁止向高污染、高消耗、產(chǎn)能過剩項目供地，嚴格限制供地率不高的縣(市、區(qū))新增建設用地，嚴格限制工業(yè)項目占用耕地、禁止占用基本農(nóng)田，嚴格控制城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)建設占用壩區(qū)耕地特別是占用壩區(qū)基本農(nóng)田。同時，對商品房庫存較大的縣(市、區(qū))未動工開發(fā)的房地產(chǎn)項目，對用地依法進行嚴控。

在規(guī)范市場秩序上，優(yōu)化土地資源配置。嚴格執(zhí)行劃撥用地目錄，及時更新基準地價，積極推行土地有償使用制度，執(zhí)行工業(yè)用地出讓底價不低于國家規(guī)定的工業(yè)用地出讓最低標準的政策規(guī)定。結(jié)合實際研究制定了《保山市土地儲備辦法》，充分利用價格調(diào)節(jié)機制，凡是能拍賣的一律拍賣，能掛牌的一律掛牌，切實加大土地出讓的市場化力度，通過市場對土地價格的調(diào)控實現(xiàn)節(jié)約集約用地，確保土地保值增值。

強化管控執(zhí)法力度

“‘衛(wèi)片執(zhí)法’是利用衛(wèi)星遙感技術，對某一區(qū)域某一時段的土地利用情況進行監(jiān)測，通過對比監(jiān)測前后的用地情況，確定變化圖斑，再對變化圖斑進行核實確定土地合法性的一種土地執(zhí)法監(jiān)管手段，可以全面、客觀、準確地反映出被監(jiān)測區(qū)域的土地利用情況特別是土地違法違規(guī)狀態(tài)。”市國土資源局執(zhí)法監(jiān)察支隊支隊長劉鐘化說道。

近年來，我市不斷健全完善耕地保護執(zhí)法體系，深入開展土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，嚴肅查處土地違法行為，規(guī)范土地管理秩序，促進全市五縣(市、區(qū))加強耕地保護和節(jié)約集約利用土地。2016年，保山市國土資源局隆陽分局被省國土資源廳確定為全省建立健全執(zhí)法全過程記錄制度及開展執(zhí)法文書電子化試點單位。

同時，加大土地巡邏巡查力度，促進依法規(guī)范使用土地。2016年以來，全市共組織土地巡查1350余次，出動人員3900余人，發(fā)現(xiàn)和制止土地違法行為143起，拆除建筑物面積約2.86萬平方米，拆除違法占地約4.54萬平方米，恢復耕種約2.66萬平方米，違法案件查處率95%，共盤活存量建設用地406.71公頃。

逢山開路，遇水造橋。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大環(huán)境中，從大園區(qū)、大集群突進的步伐中，從城市建設日新月異的變化中，我們感受到：在土地要素日益趨緊的形勢下，保山市積極推進節(jié)約集約用地，走出了一條建設占地少、利用效率高、符合實際的土地利用新路子。（楊建昌）