科學(xué)民主依法立法 助推全市鄉(xiāng)村振興

　　為保山市鄉(xiāng)村清潔提供有力法治保障

《保山市鄉(xiāng)村清潔條例》于2021年10月29日經(jīng)保山市第四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議通過(guò)，并于2021年11月24日由云南省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議批準(zhǔn)，將于2022年1月1日起施行。這是保山市法治建設(shè)的又一大事、喜事，對(duì)于助推全市鄉(xiāng)村振興、建設(shè)美麗干凈鄉(xiāng)村等具有重要意義。

一、制定《條例》的必要性

保山市有75個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)68個(gè)，占90.7%;有954個(gè)村(社區(qū))，其中，村843個(gè)，占88.4%。第七次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，全市總?cè)丝?常住人口)約為243.1萬(wàn)人，居住在鄉(xiāng)村的人口約為157.8萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?4.9%。改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)文明和諧。近年來(lái)，全市在鄉(xiāng)村清潔方面做了大量工作，取得了一定成效。但總體上來(lái)看，鄉(xiāng)村清潔衛(wèi)生管理薄弱、生態(tài)環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等問(wèn)題依然突出，污水直排、生活垃圾隨意拋撒、農(nóng)業(yè)廢棄物肆意棄置等現(xiàn)象已成為破壞生態(tài)環(huán)境的主要因素。鄉(xiāng)村清潔工作具有長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性，是一項(xiàng)需要多方面共同努力的系統(tǒng)工程，為打贏藍(lán)天碧水凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范鄉(xiāng)村清潔管理，形成深入持久推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，制定一部適用于鄉(xiāng)村清潔方面的地方性法規(guī)，推動(dòng)解決鄉(xiāng)村清潔問(wèn)題、保護(hù)生態(tài)環(huán)境顯得尤為必要。

二、制定《條例》的依據(jù)

《條例》制定主要以《中華人民共和國(guó)立法法》《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《云南省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理實(shí)施辦法》《云南省農(nóng)村公路條例》等為依據(jù)。

三、科學(xué)立法，民主立法，依法立法

接到立法任務(wù)后，經(jīng)市人民政府研究，確定市司法局為牽頭起草單位，負(fù)責(zé)《條例》的起草工作。立法工作啟動(dòng)以來(lái)，在省、市人大及其常委會(huì)的關(guān)心指導(dǎo)下，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法原則，通過(guò)查閱大量相關(guān)法律法規(guī)，借鑒省內(nèi)外立法經(jīng)驗(yàn)，于2021年3月22日形成了《條例(草擬稿)》;3月24日，組織召開(kāi)修改研討會(huì)，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、生態(tài)環(huán)境局、民政局等相關(guān)部門參加會(huì)議并提出修改意見(jiàn);4月22日至30日，會(huì)同市人大常委會(huì)法工委，深入五縣(市、區(qū))開(kāi)展立法調(diào)研，征集修改意見(jiàn)建議;5月6日，在結(jié)合征集各級(jí)各部門修改意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，形成了《條例(征求意見(jiàn)稿)》;5月10日，通過(guò)市人大常委會(huì)、市人民政府、市司法局網(wǎng)站和《保山日?qǐng)?bào)》發(fā)布《條例(征求意見(jiàn)稿)》，向社會(huì)廣泛征集意見(jiàn)建議，為期31天;5月25日至28日，會(huì)同市人大常委會(huì)法工委赴楚雄州、麗江市、大理州考察立法工作經(jīng)驗(yàn);6月3日，組織召開(kāi)《條例(征求意見(jiàn)稿)》專家論證會(huì)，會(huì)議邀請(qǐng)立法咨詢專家、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表、律師和市直相關(guān)單位參加;6月5日，根據(jù)專家論證會(huì)征集到的意見(jiàn)建議，對(duì)文稿進(jìn)行了再次修改，形成了《條例(草案)》。6月18日，經(jīng)市人民政府77次常務(wù)會(huì)議研究《條例(草案)(送審稿)》原則通過(guò);6月18日至21日，根據(jù)市人民政府77次常務(wù)會(huì)議提出的修改意見(jiàn)再次進(jìn)行了修改完善。最終形成今天提交審議的《條例(草案)》。

市人民政府于2020年6月 21 日向市人大常委會(huì)送交提請(qǐng)審議《保山市鄉(xiāng)村清潔條例(草案)》的議案。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》等法律法規(guī)的規(guī)定，市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)受常委會(huì)委托，對(duì)《保山市鄉(xiāng)村清潔條例(草案)》[以下簡(jiǎn)稱《條例(草案)》]進(jìn)行了專門審議。

法工委認(rèn)為，促進(jìn)鄉(xiāng)村清潔，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)文明和諧。近年來(lái)，我市認(rèn)真貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，落實(shí)中央和省委關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)重大決策部署和工作要求，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，積極推動(dòng)開(kāi)展清潔水源、清潔田園、清潔家園等鄉(xiāng)村清潔活動(dòng)，深入開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治，取得了顯著成效，全市鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生狀況不斷改善，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但從總體上看，我市鄉(xiāng)村清潔管理缺乏長(zhǎng)效機(jī)制和有力的制度保障，鄉(xiāng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不足、環(huán)境衛(wèi)生管理薄弱，鄉(xiāng)村人居環(huán)境狀況發(fā)展參差不齊，有的鄉(xiāng)村垃圾靠風(fēng)刮，污水靠蒸發(fā)，蒸發(fā)剩的流入了河道，屋內(nèi)現(xiàn)代化，屋外臟亂差，鄉(xiāng)村環(huán)境問(wèn)題仍然是我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出短板，與生態(tài)文明建設(shè)排頭兵要求和人民群眾的期盼還有較大差距。

法工委認(rèn)為，為鞏固我市開(kāi)展鄉(xiāng)村清潔活動(dòng)、農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治取得的成果，將經(jīng)驗(yàn)和成果規(guī)范化、制度化、法治化，形成持久推進(jìn)鄉(xiāng)村清潔的長(zhǎng)效機(jī)制，十分有必要結(jié)合我市實(shí)際制定《條例》，規(guī)范鄉(xiāng)村環(huán)境治理措施，促進(jìn)鄉(xiāng)村清潔管理，加大鄉(xiāng)村垃圾、污水治理力度，綜合整治鄉(xiāng)村突出環(huán)境問(wèn)題;通過(guò)立法引領(lǐng)和推動(dòng)鄉(xiāng)村清潔工作全面開(kāi)展，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在我市深入實(shí)施，加快推進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，不斷改善和提升村容村貌和鄉(xiāng)村人居環(huán)境質(zhì)量，提升群眾文明衛(wèi)生意識(shí)，培養(yǎng)文明健康生活方式，營(yíng)造文明和諧社會(huì)新風(fēng)尚，促進(jìn)人與自然和諧共生，實(shí)現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的統(tǒng)一，為建設(shè)美麗保山和深入推進(jìn)全市生態(tài)文明建設(shè)提供法治保障。

法工委認(rèn)為，《條例(草案)》在總結(jié)我市開(kāi)展鄉(xiāng)村清潔活動(dòng)、農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治工作經(jīng)驗(yàn)和學(xué)習(xí)借鑒外地立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足市情實(shí)際，從促進(jìn)鄉(xiāng)村清潔、改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境的實(shí)際需要出發(fā)，注重與有關(guān)上位法相承接，對(duì)條例的適用范圍、原則、投入機(jī)制、各級(jí)各相關(guān)部門職責(zé)要求、鄉(xiāng)村清潔管理、清潔責(zé)任、清潔設(shè)施、保障措施、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了明確和規(guī)范?！稐l例(草案)》立法程序合法、立法目的明確、立法依據(jù)充分，文本結(jié)構(gòu)規(guī)范合理、條理清晰、內(nèi)容簡(jiǎn)潔全面，文字表述準(zhǔn)確，突出了地方特色，有較強(qiáng)的針對(duì)性、實(shí)用性，易于操作、有效、便民。同時(shí)，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入了條例立法當(dāng)中，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，有利于在促進(jìn)鄉(xiāng)村清潔、改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境的同時(shí)，提升鄉(xiāng)村綜合文明程度，提升我市農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展軟實(shí)力和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力。

為提高《條例(草案)》立法質(zhì)量，市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)提前介入，全程參與《條例(草案)》立法活動(dòng)并做好綜合協(xié)調(diào)，主動(dòng)引導(dǎo)條例立法的調(diào)研、起草、座談、論證、修改等工作。 向省人大常委會(huì)法工委進(jìn)行請(qǐng)示匯報(bào)。在形成《條例(草案)》之前，市人民政府采取發(fā)出征求意見(jiàn)稿、召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)和通過(guò)《保山日?qǐng)?bào)》、保山人大、市政府、市司法局網(wǎng)站等多種形式廣泛征求市級(jí)各部門、人大代表、政協(xié)委員、各縣市、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會(huì)及基層干部群眾、立法專家、市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)、社會(huì)各界、廣大公眾的意見(jiàn)建議，并逐條認(rèn)真研究, 反復(fù)修改完善，合理采納了各方面的意見(jiàn)建議。

法工委審議后認(rèn)為，《條例(草案)》已基本成熟，建議按照本次常委會(huì)會(huì)議審議提出的意見(jiàn)進(jìn)行修改，在繼續(xù)廣泛征求各方意見(jiàn)修改完善后，提請(qǐng)2021年10月份召開(kāi)的常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行第二次審議。

2021年6月28日召開(kāi)的市第四屆人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議，對(duì)《保山市鄉(xiāng)村清潔條例(草案)》進(jìn)行了第一次審議，形成了《保山市鄉(xiāng)村清潔條例(草案建議修改稿)》(以下簡(jiǎn)稱草案建議修改稿)。會(huì)后，法制委、法工委根據(jù)常委會(huì)組成人員的修改意見(jiàn)和建議，嚴(yán)格按照法定程序?qū)Σ莅附ㄗh修改稿的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研論證。

堅(jiān)持科學(xué)、公開(kāi)立法?！侗Ｉ绞朽l(xiāng)村清潔條例》制定的難點(diǎn)是調(diào)整范圍及對(duì)象、適用法律法規(guī)等問(wèn)題。針對(duì)存在的問(wèn)題，市人大常委會(huì)副主任李永倫帶領(lǐng)或安排法制委、法工委的工作人員先后三次到省人大法制委、常委會(huì)法工委進(jìn)行匯報(bào)和溝通協(xié)商。10月12日，省人大常委會(huì)法工委專家蒞保專門召開(kāi)會(huì)議對(duì)條例進(jìn)行論證修改。同時(shí)，10月10日至15日，法制委、法工委的工作人員深入施甸縣、隆陽(yáng)區(qū)蘭城街道辦事處、昌寧縣田園鎮(zhèn)部分村(居)民委員會(huì)召開(kāi)座談會(huì)聽(tīng)取修改意見(jiàn)和建議，為條例順利制定打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

堅(jiān)持依法、民主立法。9月26日至10月15日，市人大常委會(huì)辦公室將草案修改稿書(shū)面征求了省人大法制委、常委會(huì)法工委，市人大各專委、常委會(huì)各委室，市委辦、市政府辦、市政協(xié)辦、市委組織部、市紀(jì)委市監(jiān)委、市委宣傳部、市委政法委、市中級(jí)人民法院、市人民檢察院、市發(fā)展改革委、市公安局、市司法局、市財(cái)政局、市自然資源和規(guī)劃局、市生態(tài)環(huán)境局、市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市水務(wù)局、市林業(yè)和草原局、市交通運(yùn)輸局、市鄉(xiāng)村振興局，以及縣(市、區(qū))黨委、人大、政府、政協(xié)，5個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)等的修改意見(jiàn)。9月30日在《保山人大網(wǎng)》和《保山日?qǐng)?bào)》向社會(huì)公告公開(kāi)征求修改建議意見(jiàn)。同時(shí)，還專門征求了市人大常委會(huì)組成人員，部分省、市人大代表和政協(xié)委員的意見(jiàn)，共征集到修改意見(jiàn)和建議64條。

法制委、法工委根據(jù)征求到的意見(jiàn)和建議再次進(jìn)行了修改，形成了《保山市鄉(xiāng)村清潔條例(草案修改稿)》(以下簡(jiǎn)稱草案修改稿)。

10月21日，市人大法制委員會(huì)召開(kāi)第十八次全體會(huì)議聽(tīng)取了市人大常委會(huì)法工委有關(guān)條例的修改情況匯報(bào)，通過(guò)審議，法制委員會(huì)提出了相關(guān)修改意見(jiàn)。法制委員會(huì)認(rèn)為，條例草案修改稿框架結(jié)構(gòu)更為合理、法律語(yǔ)言更為規(guī)范、文體內(nèi)容更為精煉，法律責(zé)任合法適當(dāng)，規(guī)定職責(zé)清楚，實(shí)施主體明確，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性，條例草案修改稿已基本成熟，建議提交保山市第四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議進(jìn)行第二次審議。2021年10月29日，此次常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)。

10月30日，市人大常委會(huì)向省人大常委會(huì)呈報(bào)了關(guān)于報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)《保山市鄉(xiāng)村清潔條例》的報(bào)告。

四、多措并舉，努力提高立法質(zhì)量和效率

始終堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保立法工作正確的政治方向。立法具有很強(qiáng)的政治屬性，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。這是政治原則，也是立法工作的政治規(guī)矩。我們自覺(jué)地增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”,在立法工作中堅(jiān)決貫徹黨的主張，制定什么法規(guī)，法規(guī)體現(xiàn)什么政策及價(jià)值取向，制度如何設(shè)定都以習(xí)近平法治思想、以黨中央的政策主張為遵循、作歸依，切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到立法工作的全過(guò)程及各方面，確保每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、體現(xiàn)黨的主張、反映人民意志。認(rèn)真落實(shí)立法工作向黨委請(qǐng)示報(bào)告制度，凡重大立法事項(xiàng)、立法中的重大問(wèn)題、重要情況都堅(jiān)持按規(guī)定及時(shí)請(qǐng)示報(bào)告，確保立法工作正確的政治方向。

堅(jiān)持以人民為中心的立法理念，不斷提高立法的質(zhì)量和效率。堅(jiān)持好以人民為中心的立法理念，回應(yīng)好人民群眾的關(guān)切和期盼，做到“民之所呼、立法所應(yīng)”，進(jìn)一步拓寬民主立法的渠道，重視和發(fā)揮好基層立法聯(lián)系點(diǎn)的作用。立法調(diào)研論證過(guò)程中廣泛聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)建議，使立法更好的匯聚民智、體現(xiàn)民意。正確處理好權(quán)利與權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任的關(guān)系，充分體現(xiàn)權(quán)利、機(jī)會(huì)、規(guī)則的公平，讓人民群眾共享立法帶來(lái)的制度紅利，在法治建設(shè)中有更多的獲得感。從實(shí)際出發(fā)，解決突出問(wèn)題。強(qiáng)化精品意識(shí)，區(qū)分好輕重緩急，按照“急需先立、成熟優(yōu)先”的要求，把好法規(guī)立項(xiàng)關(guān)。在法規(guī)的內(nèi)容、制度設(shè)計(jì)上，堅(jiān)持“針對(duì)問(wèn)題立法、立法解決問(wèn)題”，著力在本地特色上下功夫，在有效管用上做文章，防止“照搬、抄襲”和重復(fù)立法。按照上級(jí)人大常委會(huì)的要求，避免“大而全”“小而全”，提倡“小而精、短而實(shí)”。對(duì)需要解決的問(wèn)題較為單一的，要善于采取“小切口”及簡(jiǎn)易體例結(jié)構(gòu)，需要幾條就制定幾條，不搞鴻篇巨制，重在能解決實(shí)際問(wèn)題。另外對(duì)一些重要條款能具體的就盡量具體，能明確的就盡量明確，少一些原則性、綱要性的條款，多一些細(xì)化、量化的規(guī)定，不斷推進(jìn)地方立法的精細(xì)化和精準(zhǔn)化。

始終堅(jiān)持合憲性合法性原則，切實(shí)維護(hù)國(guó)家的法治統(tǒng)一。自覺(jué)地用立法法來(lái)規(guī)范立法活動(dòng)。強(qiáng)化權(quán)限意識(shí)，防止突破地方立法的事權(quán)范圍出現(xiàn)越權(quán)立法，做到不與立法權(quán)限相抵觸。按照法定程序開(kāi)展立法，使所制定的法規(guī)立之有序，做到不與立法程序相抵觸。嚴(yán)守合憲性、合法性底線，對(duì)法規(guī)內(nèi)容的規(guī)定與國(guó)家法律、行政法規(guī)保持協(xié)調(diào)一致、有效銜接，不與上位法的規(guī)定相抵觸。